Nápravné opatření „zrušení rozhodnutí o námitkách“ a první zkušenosti s jeho výkladem v rozhodovací praxi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže

Úvodem

Zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZZVZ“ nebo „zákon“) v ust. § 263 odst. 5 zakotvil nový druh nápravného opatření, který předchozí právní úprava neznala. Podle uvedeného ustanovení platí, je-li odůvodnění rozhodnutí o námitkách, jímž byly námitky odmítnuty, nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost nebo pro nedostatek důvodů, může Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) uložit nápravné opatření spočívající toliko ve zrušení rozhodnutí o námitkách; v takovém případě platí, že okamžikem nabytí právní moci rozhodnutí Úřadu, kterým je toto nápravné opatření ukládáno, byly podány nové námitky s totožným obsahem. Tyto nové námitky nemůže zadavatel odmítnout jako opožděné.

Zákonodárce prostřednictvím této právní úpravy a souvisejících ustanovení (například prodloužené původní zákonné lhůty k odeslání rozhodnutí o námitkách z 10 dnů na 15 ve smyslu § 245 odst. 1 ZZVZ) klade velký důraz na věcné a srozumitelné (tudíž i zpětně přezkoumatelné) vypořádání námitek zadavatelem.[1] Úřad ve své rozhodovací praxi k tomu konkrétně uvádí, že „posílení funkce námitek jako nástroje, kterým by měly být v maximální možné míře bezprostředně vyřešeny všechny sporné otázky mezi zadavatelem a stěžovatelem, je promítnuto v ustanovení § 263 odst. 5 zákona (…). Zákon tak posiluje právní jistotu stěžovatelů, kteří by se již tak v rozhodnutí o námitkách měli dozvědět veškerou relevantní argumentaci zadavatele k podaným námitkám. Lze tedy konstatovat, že pokud má zadavatel za to, že jeho postup je důvodný, měl by být schopen své stanovisko v celém rozsahu obhájit a tedy nikoliv se k některé části námitek vůbec nevyjádřit (…). Takové podrobné zdůvodnění postupu zadavatele by pak na druhé straně mělo sloužit stěžovateli jako základní podklad pro úvahu, zda si za svým názorem o nezákonném postupu zadavatele stojí natolik, že je ochoten vyvolat zahájení správního řízení před Úřadem na základě návrhu.“[2] Podle výkladu Úřadu by „bylo krajně nespravedlivé, aby zadavatel až v průběhu správního řízení představil komplexní argumentaci (kterou přitom musí znát od samého počátku, resp. od okamžiku, kdy se pro určitý postup rozhodl) opřenou o relevantní podklady, na základě které by dosáhl zamítnutí návrhu (a propadnutí navrhovatelem složené kauce státu). Právě s cílem předejít naposledy zmíněným situacím zákonodárce v předmětných zákonných ustanoveních konstruoval takové pojetí vyřizování námitek, které zajišťuje, že stěžovatel nebude na svých právech dotčen neochotou (či snad dokonce neschopností) zadavatele svůj postup racionálně hájit.“[3]

V rámci uvedeného ustanovení lze rozlišit dvě (do značné míry obdobné) skutkové podstaty, které spojuje základní nedostatek spočívající v nepřezkoumatelnosti rozhodnutí zadavatele o námitkách. V prvním případě se jedná o nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost (tedy zadavatel se vyjádřil k námitkové argumentaci stěžovatele, avšak ne dostatečně určitě a jednoznačně). Druhý případem je nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů (typicky zadavatel opomněl některou námitku stěžovatele věcně vypořádat). Jelikož nesrozumitelnost či neúplnost odmítavého rozhodnutí zadavatele o námitkách vede k nepřezkoumatelnosti takového rozhodnutí, situace má za následek uložení nápravného opatření spočívajícího ve zrušení rozhodnutí o námitkách, jak vyplývá z níže uvedené rozhodovací praxe Úřadu. Současně z aktuální rozhodovací praxe Úřadu vyplývá, že Úřad častěji posuzuje otázku přezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů, proto se v další části zaměříme primárně na tuto situaci.

Ukládání nápravných opatření dle ust. § 263 odst. 5 ZZVZ v aktuální rozhodovací praxi Úřadu

V praxi se může jednat o situace, pokud zadavatel opomene zabývat se některým bodem námitkové argumentace (ať již záměrně, neboť postrádá relevantní věcnou argumentaci, anebo např. z důvodu přehlédnutí). Pokud se zadavatel ve svém odmítavém rozhodnutí vůbec (či nedostatečně) nevyjádří ke konkrétní námitce stěžovatele, z rozhodovací praxe vyplývá, že Úřad s náležitým zdůvodněním přistupuje k ukládání nápravného opatření – zrušení rozhodnutí zadavatele o námitkách stěžovatele.[4] V takových případech je východiskem daného úkonu to, že zadavatel má být schopen svůj postup náležitým způsobem odůvodnit, pokud má zákonem stanovenu obecnou povinnost zadávat veřejné zakázky prostřednictvím v zákoně upravených institutů a obecně je odpovědný za zákonný průběh daného zadávacího řízení (současně je to zadavatel, kdo nejlépe zná potřeby sledované veřejnou zakázkou).

Úřad ve svých rozhodnutích akcentuje, že pokud má zadavatel za to, že jeho postup je důvodný, měl by být schopen nikoli pouze obecnými frázemi, ale podrobně a srozumitelně (tj. přezkoumatelně) své stanovisko a postup obhájit. Za nedostatečné sdělení zadavatele je možno např. považovat obecné konstatování, že se namítaného pochybení zadavatel nedopustil a námitky z toho důvodu neshledává relevantní.[5] Přímo ze zákonného ustanovení tedy plyne, že zadavatel své povinnosti ve vztahu k řádně podaným námitkám nesplní, pokud se s nimi vypořádá pouze obecným sdělením, aniž by své rozhodnutí opřel o argumentaci založenou na konkrétních a přezkoumatelných skutečnostech.

Úřad dále v obecné rovině zdůrazňuje, že povinnost se podrobně a srozumitelně vyjádřit ke všem skutečnostem uvedeným v námitkách by měla zadavatele stíhat i v případech nesouvisejících či lichých argumentů stěžovatele, a to v tom smyslu, že musí (konkrétním a zpětně přezkoumatelným způsobem) odůvodnit, proč argumentaci stěžovatele pokládá za nesouvisející, resp. lichou.[6] V těchto případech dle našeho názoru mohou do budoucna – dle okolností konkrétního případu – být přijímána i odlišná rozhodnutí, a to v situacích, kdy námitková argumentace stěžovatele bude zcela excesivní či s případem vůbec nesouvisející, kdy dle konkrétních okolností by mohlo být seznáno, že odmítnutí zcela liché argumentace zadavatelem jen s obecnějším odůvodněním je dostatečné. Ostatně možnost odmítnout námitkovou argumentaci, která věcně s řešenou problematikou nesouvisí, formou sdělení, že daný argument s řešenou věcí nesouvisí (s uvedením důvodu, který zadavatele vedl k tomuto závěru), vyplývá i z důvodové zprávy k ust. § 245 ZZVZ. 

Rozhodovací praxe Úřadu při výkladu § 263 odst. 5 ZZVZ současně dovozuje, pokud stěžovatel formuluje námitku pouze obecně, nemůže důvodně očekávat, že na ni bude zadavatel reagovat konkrétně. Za obecnou námitku považuje Úřad např. argumentaci stěžovatele, že se zadavatel v rozhodnutí o námitkách nevyjádřil k možnosti dosažení nižší nabídkové ceny a k hospodárnějšímu vynaložení veřejných prostředků v případě nestanovení napadeného požadavku na technickou kvalifikaci (v tomto případě se jedná jen o obecné konstatování, které je de facto následkem každého porušení zákona). Pokud stěžovatel takové tvrzení nekonkretizuje a nepodloží relevantními skutečnostmi, je zadavatel oprávněn na takovou námitku reagovat také toliko v obecné rovině, resp. vypořádat pouze věcné námitky stěžovatele.[7]

Závěrem:

Rozhodovací praxe Úřadu ohledně  interpretace institutu nápravného opatření dle ust. § 263 odst. 5 ZZVZ se teprve vyvíjí. S ohledem na relativní novost právní úpravy považujeme pro potřeby praxe za důležité nadále sledovat, jakým způsobem bude daná právní norma aplikována. Věříme, že rozhodovací praxe v zásadě bude směřovat k rozumnému výkladu, který in conreto nebude lpět na absolutistickém pojetí odůvodňovací povinnosti při rozhodování o námitkách (tedy zadavatel se nebude muset jednotlivě vyjádřit ke „každé větě“ námitek či zvlášť složitě či specificky se vyjadřovat k námitkovým tvrzením stěžovatele, které jsou např. jen obecné povahy). Na straně druhé Úřad současně zachovává (stále poměrně striktní) přístup, který dbá o to, aby rozhodnutí zadavatele o námitkách byla dostatečně srozumitelná (tedy adekvátně odůvodněná).[8] Hledání smysluplného výkladu je přitom úkolem, ke kterému má směřovat rozhodovací praxe, pokud se má v této oblasti ustálit, nicméně vždy zde bude platit, že závěrečný výrok Úřadu o srozumitelnosti a úplnosti vypořádání námitek bude podmíněn okolnostmi konkrétního případu.

Mgr. David Mareš, Ph.D., advokát

MT Legal s.r.o., advokátní kancelář

[1] Dvořák, D., Machurek, T., Novotný, P., Šebesta, M. a kol.: Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2017, s. 1235 a 1236.

[2] Rozhodnutí Úřadu je dostupné z: https://www.uohs.cz/cs/verejne-zakazky/sbirky-rozhodnuti/detail-15397.html

[3] Rozhodnutí Úřadu je dostupné z: https://www.uohs.cz/cs/verejne-zakazky/sbirky-rozhodnuti/detail-15242.html

[4] Viz např. rozhodnutí Úřadu ze dne 5. 4. 2018, č. j. ÚOHS-S0072/2018/VZ-10621/2018/532/KSt dostupné z: https://www.uohs.cz/cs/verejne-zakazky/sbirky-rozhodnuti/detail-15397.html anebo rozhodnutí Úřadu ze dne 4. 1. 2018, č. j.: ÚOHS-S0437/2017/VZ-00349/2018/512/RHn dostupné z: https://www.uohs.cz/cs/verejne-zakazky/sbirky-rozhodnuti/detail-15242.html.

[5] Za jiný případ nedostatečného odůvodnění Úřad ve věci č.j. ÚOHS-S0055/2018/VZ-10029/2018/513/SBa uvedl, že pokud zadavatel chtěl námitku odmítnout, měl vypořádat, proč by navrhovatelem příkladmo uváděné reference nebyly v  šetřené veřejné zakázce dostačující. Pokud stěžovatel uvádí v námitkách konkrétní argument, je nezbytné, aby zadavatel uvedl konkrétní reakci na jasně definovanou skutečnost, přičemž v takovém případě nelze akceptovat pouze obecné vypořádání. Pokud tedy zadavatel v rozhodnutí o námitkách pouze obecně uvedl, že na relevantním trhu je nutné mířit na stabilní subjekty, které unesou náročnost realizace veřejné zakázky a odpovědnost za její bezchybnou realizaci, a že v souladu s uvedeným proto stanovil zadávací podmínky tak, aby mohl vybírat z kvalifikovaných společností se zárukami zkušeností, kvality, personálního, logistického a strojového zabezpečení, nelze to považovat za zákonem předvídanou reakci na námitku navrhovatele.

[6] Viz rozhodnutí Úřadu ze dne 25. 4. 2017, č.j. ÚOHS-S0101/2017/VZ-13395/2017/533/TK: „Povinnost podrobně a srozumitelně se vyjádřit ke všem skutečnostem uvedeným v námitkách má zadavatel i v případě zcela nesouvisejících či lichých argumentů stěžovatele, a to v tom smyslu, že musí (konkrétním a zpětně přezkoumatelným způsobem) odůvodnit, proč argumentaci stěžovatele pokládá za nesouvisející, resp. lichou.“ (dostupné z https://www.uohs.cz/cs/verejne-zakazky/sbirky-rozhodnuti/detail-14832.html).

[7] Viz rozhodnutí Úřadu ze dne 12. 4. 2018, č. j. ÚOHS-S0072/2018/VZ-10621/2018/532/KSt dostupné z: https://www.uohs.cz/cs/verejne-zakazky/sbirky-rozhodnuti/detail-15408.html.

[8] Z rozhodovací praxe Úřadu vyplývá, že adekvátnost odůvodnění je Úřadem posuzována v intencích, zda se zadavatel v rozhodnutí o námitkách vyjádřil podrobně a srozumitelně ke skutečnostem v nich tvrzených.