Má být podání podnětu k Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže opět bezplatné?
S účinností zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZZVZ“) byla od října 2016 zavedena povinnost úhrady poplatku při podání podnětu k zahájení správního řízení z moci úřední Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“) ve smyslu ust. § 259 ZZVZ, a to ve výši 10.000,- Kč (dále jen „poplatek“). Poplatek je od počátku jeho zavedení předmětem diskuzí, které aktuálně vyústily návrhem novely[1] ZZVZ (dále jen „návrh novely ZZVZ“), ve kterém skupina poslanců navrhuje zrušení celého ust. § 259 ZZVZ.
Diskutovaný poplatek se do původního vládního návrhu ZZVZ dostal až dodatečně v rámci pozměňovacího návrhu prosazovaného ze strany ÚOHS[2]. Účelem poplatku přitom mělo být (1.) zamezení podávání účelových a šikanózních podnětů a (2.) zamezení obcházení povinnosti složit kauci související s návrhem na přezkoumání úkonů zadavatele dle ust. § 250 a násl. ZZVZ. Ke splnění druhého účelu bylo přitom zakotveno ust. § 258 odst. 2 ZZVZ. Co se týče prvního účelu – zamezení podávání účelových a šikanózních podnětů – je otázkou, zda zvolená forma poplatku byla tou správnou cestou k jeho dosažení a zda negativní důsledky ust. § 259 ZZVZ nepřevažují nad těmi pozitivními.
Účelu zamezení podávání účelových a šikanózních podnětů bylo zcela jistě dosaženo, když počet obdržených podnětů, kterými měl ÚOHS povinnost se zabývat v roce 2017 oproti předchozím letem rapidně poklesl, konkrétně z 1305 podnětů v roce 2016[3] na 93 podnětů[4] v roce 2017[5]. Jedná se cca o 7 % nápadu v roce 2017 v porovnání s předchozím rokem 2016, přičemž v předchozích letech byl trend obdržených podnětů před ÚOHS naopak rostoucí (988 v roce 2014[6] a 1014 v roce 2015[7]).
Je zřejmé, že konstrukce poplatku je poněkud netradiční, proto s sebou kromě uvedené výhody menšího administrativního zatížení přináší také nevýhody.
Povinnost uhradit poplatek je vázána na každou veřejnou zakázku, ve vztahu k jejímuž zadávání je v podnětu uvedeno pochybení. V případě neuhrazení poplatku přitom ÚOHS dle zákonné dikce podnět nevyřizuje, tedy zřejmě by se podnětem neměl zabývat, ani kdyby chtěl. Tomu odpovídá také praxe ÚOHS, který dle šetření veřejné ochránkyně práv Anny Šabatové ignoruje podněty, u nichž nebyl poplatek uhrazen, a dokonce se k jejich obsahu v rozporu se zásadou oficiality nesmí dostat žádný z kompetentních právníků ÚOHS[8].
Poplatek je nevratný a osvobození od poplatku ani prodloužení lhůty pro zaplacení poplatku není přípustné. Nakonec zákonodárce v rámci ust. § 259 vyloučil aplikaci zákona č. 634/2008 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o správních poplatcích“). Otázkou zůstává proč, když toto nebylo nijak odůvodněno. Uplatněním zákona o správních poplatcích by přitom bylo bezpochyby zamezeno některým z níže diskutovaných nedostatků aktuální právní úpravy poplatku.
Hlavní nedostatky aktuálně účinné právní úpravy předmětného poplatku jsou následující[9]:
- Porušení principu ekvivalence, když poplatek je v podstatě daní (tedy neekvivalentním plněním), pro jejíž správu se využívá daňový řád;
- Chybějící osvobození a úlevy, včetně nevratnosti poplatku v případě odůvodněného podnětu;
- Paušální dopad poplatku na všechny podatele podnětů bez rozdílu včetně orgánů veřejné správy, a to i v případě, že jsou povinny předávat podněty z úřední povinnosti;
- Faktická absence opravného prostředku;
- Absence rozpočtového určení poplatku.
Kromě těchto nevýhod je nutné zmínit také ústavněprávní aspekt tohoto poplatkového systému, když stanovení poplatku jako podmínky pro možnost obrátit se ve věcech veřejného zájmu na orgány veřejné moci může být chápáno jako omezení petičního práva[10] a nepřímá diskriminace z důvodu majetku.
Zavedením poplatku byla omezena dozorová činnost všech potenciálních podatelů, kteří si poplatek nemohou dovolit uhradit z ekonomických důvodů. Takovými subjekty jsou bezpochyby někteří jednotlivci (více než 30 % českých domácností[11]), nebo také neziskové organizace, které mají často na dozorování veřejného investování zájem, avšak jejich rozpočet takový výdaj nepokryje, nebo v lepším případě omezí pouze na zlomek případů, které by ve skutečnosti podání podnětu zasluhovalo. Poplatek představuje také jistou neefektivitu v rámci veřejné správy, když od jeho úhrady nejsou osvobozeny ani orgány veřejné správy a dochází tedy k přesouvání prostředků mezi rozpočtovými kapitolami, které v důsledku zvyšují administrativní zátěž a generují další administrativní náklady.
Návrh novely ZZVZ přitom nabízí krajní řešení těchto nedostatků, tedy zrušení celého ust. § 259 ZZVZ. Takovým postupem by byly jistě odstraněny uvedené nedostatky aktuální právní úpravy poplatku, když by byl zrušen poplatek jako takový. Nicméně by opět nastal původní problém, který byl hlavním důvodem zavedení poplatku, tedy zahlcení ÚOHS šikanózními, opakovanými a nedůvodnými podněty, které mají negativní dopad v tom směru, že je ÚOHS zahlcen a zhoršuje se efektivita a rychlost rozhodování ÚOHS ve správních řízeních zahájených ať už na základě návrhu, či bez návrhu, tedy z moci úřední. Zároveň poplatek přispívá ke zvýšení právní jistoty zadavatelů a dalších účastníků zadávacího (koncesního) řízení[12] tím, že odrazuje neúspěšné účastníky od anonymního napadání zadávacího řízení, ve kterém neuspěli.
Přitom existuje jistě také střední cesta. Nedostatky jmenované v bodech I. – V. výše spolu úzce souvisí, a lze je překonat také pomocí novelizace samotného ust. § 259 ZZVZ v tom směru, že se na poplatky bude aplikovat zákon o správních poplatcích. V zákoně o správních poplatcích jsou stanovena osvobození pro orgány veřejné správy[13], které mohou být dále precizovány o další osvobození a úlevy v konkrétních odůvodněných případech (např. u nemajetných osob, neziskových organizací, veřejně prospěšných spolků apod.). S možností rozhodnutí o poplatku je spojena také možnost opravného prostředku. Proto je ke zvážení také možnost zrušení ustanovení o tom, že ÚOHS o podnětu, za něhož nebyl uhrazen poplatek nerozhoduje. Nabízí se také zakotvení možnosti úřadu zabývat se podnětem ex officio i v případech, kdy nebude uhrazen poplatek. Zakotvení povinnosti vrátit poplatek v případě, že by ÚOHS zahájil na základě podnětu správní řízení, nebo zjistil na základě podnětu pochybení, by určitě také přispělo k ochotě podatelů poplatek složit právě v odůvodněných případech, kdy mají skutečně za to, že došlo při zadávání veřejných zakázek k pochybení. Absenci rozpočtového určení poplatku lze samozřejmě také napravit pomocí novelizace ust. § 259 ZZVZ. K diskuzi a možné úpravě je navíc ještě výše poplatku, která by mohla být buď snížena plošně, nebo diferencována podobně jako kauce za návrh na zahájení řízení ve smyslu ust. § 250 a násl. ZZVZ.
Odstranění ústavněprávních nedostatků právní úpravy diskutovaného poplatku tak, aby nebylo omezeno petiční právo a nedocházelo ke skryté diskriminaci osob na základě majetku, by se dalo docílit na základě vhodného nastavení výše poplatku, v kombinaci se správně definovanými osvobozeními, úlevami a možností ÚOHS zabývat se ex officio také podněty, u nichž poplatek uhrazen nebyl.
Úplné zrušení poplatku dle ust. § 259 ZZVZ za podání podnětu k ÚOHS proto není jedinou možností změny k lepšímu, či nápravy aktuální právní úpravy poplatku, která je přinejmenším diskutabilní, a bude jistě zajímavé sledovat k jakému výsledku dospěje návrh novely ZZVZ v rámci legislativního procesu.
Mgr. Eva Crháková, právník
MT Legal s.r.o., advokátní kancelář
[1] Návrh novely byl předložen Poslanecké sněmovně ČR dne 15. 2. 2019. Dostupné z http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=8&t=405.
[2] Viz sněmovní tisk č. 637/3, 7. volebního období Poslanecké sněmovny. Legislativní proces ZZVZ dostupný zde http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?T=637&O=7.
[3] Výroční zpráva ÚOHS za rok 2016. Dostupné z: http://www.uohs.cz/download/VZ_verejnost/Vyrocni-zprava-2016_web.PDF.
[4] U nichž byla zaplacen poplatek.
[5] Výroční zpráva ÚOHS za rok 2017. Dostupné z: http://www.uohs.cz/download/VZ_verejnost/Vyrocni-zprava-2017_web_final.pdf.
[6] Výroční zpráva ÚOHS za rok 2014. Dostupné z: http://www.uohs.cz/download/VZ_verejnost/UOHS_VZ_2014_CZ__final.pdf.
[7] Výroční zpráva ÚOHS za rok 2015. Dostupné z: http://www.uohs.cz/download/VZ_verejnost/UOHS_Vyrocka-2015_CZ.pdf.
[8] Viz Zprávu o šetření z vlastní iniciativy ve věci zpoplatnění podnětu k zahájení řízení z moci úřední k Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, Sp. zn.: 1914/2017/VOP/DK
[9] Viz Důvodová zpráva k návrhu novely ZZVZ. Dostupná z http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=8&t=405.
[10] K tomu viz např. Žaloba ve věci zpoplatnění podnětu na ÚOHS [online]. 2018-12-12 [cit. 2019-02-21]. Dostupné z: https://www.oziveni.cz/2017/02/zaloba-ve-veci-zpoplatneni-podnetu-na-uohs/ nebo Ombudsmanka: Poplatek za podání podnětu k ÚOHS je neústavní [online]. 2018-06-28 [cit. 2019-02-21]. Dostupné z: http://www.ceska-justice.cz/2018/06/ombudsmanka-poplatek-za-podani-podnetu-k-uohs-neustavni/
[11] K tomu viz Příjmy a životní podmínky domácností za rok 2017, Český statistický úřad. Dostupné z: https://www.czso.cz/csu/czso/prijmy-a-zivotni-podminky-domacnosti-rn2to6gtkz.
[12] DVOŘÁK, D., MACHUREK, T., NOVOTNÝ, P., ŠEBESTA, M. a kol. Zákon o zadávání veřejných zakázek: komentář. 1. vydání. V Praze: C.H. Beck, 2017, 1294 s. Velké komentáře. ISBN 978-80-7400-651-7. S. 1183 a násl.
[13] Viz § 8 zákona o správních poplatcích.