K některým otázkám vztahujícím se k trestu zákazu plnění veřejných zakázek nebo účasti ve veřejné soutěži
Trest zákazu plnění veřejných zakázek nebo účasti ve veřejné soutěži upravuje ust. § 21 zákona č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „TOPO“). Jak již název relevantní právní úpravy napovídá, jedná se o trest, který může být uložen toliko právnickým osobám.[1] Trest zákazu plnění veřejných zakázek nebo účasti ve veřejné soutěži může však být uložen pouze za podmínky, dopustila-li se daná právnická osoba trestného činu v souvislosti s uzavíráním smluv na plnění veřejných zakázek nebo s jejich plněním, s účastí v zadávacím řízení nebo ve veřejné soutěži.[2] Podstata daného trestu přitom spočívá v tom, že po dobu jeho výkonu je právnické osobě v soudem stanoveném rozsahu zakázáno uzavírat smlouvy na plnění veřejných zakázek, případně účastnit se zadávacího řízení nebo veřejné soutěže.[3]
Veřejná zakázka je ve smyslu ust. § 2 odst. 1 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „ZZVZ“) definována jako úplatná smlouva mezi zadavatelem a dodavatelem, ze které vyplývá pro dodavatele povinnost poskytnout dodávky, služby nebo stavební práce. Nikoliv však veškeré veřejné zakázky je zadavatel povinen zadat na základě relativně významně formalizovaného způsobu kontraktace upraveného ZZVZ. Může tak vyvstávat otázka, zda se daný trest uplatní rovněž ve vztahu k veřejným zakázkám malého rozsahu, resp. jiným výjimkám z povinnosti zadat veřejnou zakázku v zadávacím řízení, jak je upravuje ZZVZ[4], popřípadě například v dynamickém nákupním systému, který též není dle ZZVZ zadávacím řízením. V dané souvislosti bude rozhodující konkrétní vymezení uloženého trestu, které se bude přirozeně odlišovat ad hoc. Jak totiž vyplývá rovněž z komentářové literatury, soud musí vždy mimo jiné vymezit konkrétní oblast, na kterou se má uložený zákaz vztahovat. To znamená zejména stanovit na jaké veřejné zakázky, respektive zadávací řízení nebo veřejné soutěže bude daný trest dopadat (nemá-li tento dopadat na všechny).[5] S ohledem na skutečnost, že definičním znakem veřejné zakázky není určitá minimální hodnota, je autorka článku toho názoru, že pokud nebude hodnota veřejných zakázek, ve vztahu ke kterým se má zákaz jejich uzavírání uplatnit, omezena například stanovenou minimální finanční hodnotou, měl by se daný zákaz uplatnit ve všech případech, tedy i v případech veřejných zakázek malého rozsahu. Jiná situace by však zřejmě nastala, pokud by soud právnické osobě zakázal toliko účast v zadávacích řízení a uzavírání navazujících smluv, jelikož jednotlivé druhy zadávacích řízení jsou taxativně vymezeny v ust. § 3 ZZVZ, přičemž veřejné zakázky malého rozsahu představují jednu z výjimek, na základě které zadavatel není povinen zadat veřejnou zakázku malého rozsahu v zadávacím řízení.[6] Zásadním východiskem bude tedy vždy specifikace uloženého trestu v konkrétním případě.
Další otázky se mohou objevovat v souvislosti s účasti poddodavatelů na plnění veřejné zakázky. Právnická osoba se totiž může podílet na plnění předmětu veřejné zakázky nejen z pozice účastníka (jelikož TOPO hovoří o zákazu účasti), resp. uchazeče o veřejnou zakázku v případě veřejných zakázek malého rozsahu, ale taktéž v pozici poddodavatele. Pokud by přitom na ust. § 21 odst. 3 TOPO bylo nahlíženo ryze z hlediska gramatického výkladu, mohlo by být totiž se zřetelem k jedné ze základních zásad trestního práva, a to zákazu analogie v neprospěch pachatele, dospěno k závěru, že na pozici poddodavatelů se uložený trest zákazu plnění veřejných zakázek nebo účasti ve veřejné soutěži neuplatní.[7] V tomto ohledu je však na zvážení, zda takový výklad představoval úmysl zákonodárce, jelikož výše nastíněná interpretace by mohla představovat prostor pro obcházení zákonné úpravy, resp. odpovědnosti za trestný čin maření výkonu úředního rozhodnutí a vykázání ve smyslu ust. § 337 zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „TZ“).[8] Autorka článku je proto toho názoru, že pokud by se měl trest zákazu plnění veřejných zakázek nebo účasti ve veřejné soutěži uplatnit rovněž na pozici poddodavatelů, bylo by nanejvýš vhodné (ne-li přímo nezbytné), aby došlo k doplnění trestněprávní úpravy způsobem, aby v ní bylo explicitně stanoveno, že odsouzené právnické osobě je zapovězena taktéž možnost podílet se na předmětu plnění veřejné zakázky v pozici poddodavatele.
Další, nikoliv zcela jednoznačnou otázku, může představovat situace, zda daný trest znemožňuje rovněž uzavírání dodatků k již uzavřeným smlouvám na veřejnou zakázku. Jak totiž vyplývá z odborné literatury, na plnění již uzavřených smluv na veřejné zakázky se zákaz jejich dalšího plnění v důsledku uloženého trestu podle ust. § 21 TOPO obecně neuplatní.[9] Změny závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku jsou upraveny v ust. § 222 ZZVZ, které rozlišuje mezi změnami podstatnými a nepodstatnými, přičemž změny spadající do kategorie nepodstatných změn závazku jsou považovány za změny obecně přípustné.[10] Někteří autoři přitom v dané souvislosti zastávají názor, že výklad trestu zákazu plnění veřejných zakázek nebo účasti ve veřejné soutěži ve smyslu, že odsouzené právnické osobě je obecně zapovězeno rovněž uzavírání dodatků k již uzavřeným smlouvám na veřejné zakázky (tj. „zasmluvnění“ nepodstatné změny závazku ve smyslu ust. § 222 ZZVZ), může poškozovat celospolečenský zájem na účelném a hospodárném vynakládání veřejných finančních prostředků.[11] Lze jistě uvést, že v tomto případě dochází ke střetu dvou rozdílných zájmů – zájmu na potrestání pachatele a zájmu na efektivním vynakládáním veřejných financí. Lze si totiž představit situaci, že v důsledku nemožnosti změny závazku dojde k situaci, kdy veřejnou zakázku nelze dokončit a možnost vyhlášení nové veřejné zakázky je vlivem nastalé situace značně komplikovaná a finančně zřetelně náročnější. Na druhé straně, pokud bychom došli k závěru, že nepodstatná změna závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku by měla být i přes uložený trest dle § 21 TOPO ve vztahu k již uzavřeným smlouvám přípustná, mohla by odsouzená právnická osoba změnou závazku (zejména v souvislosti s poskytnutými vícepracemi) získat finanční plnění v řádech až několika desítek procent nad rámec původní hodnoty veřejné zakázky. Odborná právnická literatura uvádí, že důsledkem uloženého trestu zákazu plnění veřejných zakázek nebo účasti ve veřejné soutěži bude nemožnost uzavírání dodatků k již uzavřeným smlouvám na veřejné zakázky v jakékoliv formě, jakkoliv zároveň uvádí, že uvedené může často komplikovat průběh již probíhajících veřejných zakázek.[12] Do budoucna bude tedy jistě zajímavé sledovat rozhodovací praxi soudů v oblasti této problematiky.
Trest zákazu plnění veřejných zakázek nebo účasti ve veřejné soutěži představuje relativně novou trestní sankci, kterou lze za splnění vymezených podmínek uložit právnickým osobám. S daným trestem jsou však spojeny mnohé otázky, které v aktuální rozhodovací praxi soudů nejsou dosud vůbec či zcela vyřešeny a na které může mít odlišné názory i odborná veřejnost.[13] Zásadní význam bude mít přitom zejména konkrétní vymezení rozsahu uloženého trestu v daném rozhodnutí ad hoc, a to rovněž s ohledem na skutečnost, že porušením stanoveného zákazu může dojít k naplnění skutkové podstaty trestného činu maření výkonu úředního rozhodnutí a vykázání ve smyslu ust. § 337 TZ.
JUDr. Hana Randýsková
[1] Viz též vyloučení trestní odpovědnosti některých právnických osob dle ust. § 6 TOPO.
[2] Ust. § 21 odst. 1 in fine TOPO.
[3] Ust. § 21 odst. 3 TOPO.
[4] Viz například ust. § 29 ZZVZ.
[5] PÚRY, F. § 21 [Zákaz plnění veřejných zakázek nebo účasti ve veřejné soutěži]. In: ŠÁMAL, P., DĚDIČ, J., GŘIVNA, T., PÚRY, F., ŘÍHA, J. Trestní odpovědnost právnických osob. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2018, s. 482.
[6] Ust. § 31 ZZVZ.
[7] K danému tématu viz též například: TIBITANZLOVÁ, A. K trestu zákazu plnění veřejných zakázek nebo účasti ve veřejné soutěži. Advokátní online deník [online]. 5. 10. 2020. Dostupné z: https://advokatnidenik.cz/2020/10/05/k-trestu-zakazu-plneni-verejnych-zakazek-nebo-ucasti-ve-verejne-soutezi-2/.
[8] Trestného činu maření výkonu úředního rozhodnutí a vykázání se totiž dopustí mimo jiné ten, kdo maří nebo podstatně ztěžuje výkon rozhodnutí soudu nebo jiného orgánu veřejné moci tím, že vykonává činnost, která mu byla takovým rozhodnutím zakázána.
[9] FENYK, J., SMEJKAL, L., BÍLÁ, I. Zákon o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim. Komentář. 2., podstatně přepracované a doplněné vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2018, § 21.
[10] Viz k uvedenému též ŠEBESTA, M., NOVOTNÝ, P., MACHUREK, T., DVOŘÁK, D. a kol. Zákon o zadávání veřejných zakázek. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2022, s. 1318-1347.
[11] GRULICH, T. Glosa k přípustnosti změny závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku po uložení trestu zákazu plnění veřejných zakázek. e-pravo.cz [online]. 9. 8. 2022. Dostupné z: https://www.epravo.cz/top/clanky/glosa-k-pripustnosti-zmeny-zavazku-ze-smlouvy-na-verejnou-zakazku-po-ulozeni-trestu-zakazu-plneni-verejnych-zakazek-115076.html?mail.
[12] FENYK, J., SMEJKAL, L., BÍLÁ, I. Zákon o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim. Komentář. 2., podstatně přepracované a doplněné vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2018, § 21.
[13] Viz k dané problematice též: SAARA, V. Kulatý stůl Otidea rozebral dopad kauzy Metrostav na veřejné zakázky. BusinessInfo.cz [online]. 28. 7. 2022. Dostupné z: https://www.businessinfo.cz/clanky/kulaty-stul-otidea-rozebral-dopad-kauzy-metrostav-na-verejne-zakazky/.