První zkušenosti s řízením o inovačním partnerství
Řízení o inovačním partnerství (ŘOIP) představuje nový druh zadávacího řízení, které předchozí právní úpravy zadávání veřejných zakázek neznaly. Právní úprava ŘOIP v zákoně č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (ZZVZ) vychází ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (klasická směrnice).
Z čl. 49 preambule klasické směrnice vyplývá, že zavedení ŘOIP je motivováno snahou uspokojit požadavky veřejných zadavatelů za situace, kdy potřebu vývoje inovativního výrobku nebo služby nebo inovativních stavebních prací a následné koupě výsledných dodávek, služeb nebo stavebních prací nelze uspokojit pomocí řešení, která jsou na trhu již dostupná. Cílem je tak využít zadávání veřejných zakázek k podpoře výzkumu a vývoje při současném zachování tržních principů, a to bez ohledu na to, zda souvisejí s velmi rozsáhlými projekty, nebo malými inovativními projekty.
Zadavatelé by tímto způsobem měli přispívat k zachování trvale udržitelného rozvoje, a to při zohlednění aspektů hospodářských, environmentálních i sociálních. Zadavatel v rámci ŘOIP pořizuje služby spočívající ve výzkumu a vývoji výrobků, služeb nebo stavebních postupů, které dosud neexistují. Prostřednictvím zadávacích podmínek veřejné zakázky se zadavatel obrací na soukromý sektor se žádostí, ať vyvine inovativní výrobky, služby nebo postupy, které by uspokojily vymezené požadavky zadavatele. Na rozdíl od ostatních druhů zadávacích řízení, tak ŘOIP umožňuje zadavatelům navázat nový druh spolupráce se soukromým sektorem v případech, kdy plnění požadované zadavatelem požadované není na trhu dosud dostupné, resp. jeho dostupnost je podmíněna dalším výzkumem a vývojem.
Dle úpravy klasické směrnice představuje ŘOIP univerzální druh zadávacího řízení, které je využitelné bez dalšího (obdobně jako otevřené řízení či užší řízení). ZZVZ naproti tomu podmiňuje použití tohoto druhu řízení splněním poměrně striktních podmínek vymezených v § 70. Dané „zpřísnění“ oproti klasické směrnici je spíše relativní, neboť podmínky použití ŘOIP vychází ze samotné podstaty a účelu tohoto druhu zadávacího řízení, kterým je skutečnost, že neexistuje-li potřeba inovace, neexistuje ani předmět inovačního partnerství. V podmínkách ZZVZ se ŘOIP svým průběhem nejvíce podobá jednacímu řízení s uveřejněním (JŘSU). Na rozdíl od všech ostatních druhů zadávacích řízení ZZVZ v případě ŘOIP podrobněji více reguluje i fázi plnění veřejné zakázky, tedy fázi inovačního partnerství, jejíž součástí je fáze výzkumu a vývoje a fáze dodávky nově vytvořeného (inovativního) řešení.
V další části textu se budeme věnovat vybraným aspektům přípravy ŘOIP, které se budeme na základě naší dosavadní zkušenosti s ŘOIP snažit blíže osvětlit a poukázat na jejich aplikovatelnost i úskalí v praxi.
V první řadě je třeba mít na paměti, že ŘOIP patří k časově i organizačně nejsložitějším, a tedy i nejnáročnějším druhům zadávacích řízení. Jeho přípravě musí zadavatel věnovat náležitou pozornost, zejména bude nutné s touto přípravou začít včas. Časový aspekt bude třeba zohlednit také v oblasti rozpočtového plánování, když v častých případech nebude výjimkou, pokud příprava a vedení ŘOIP přesáhne délku jednoho rozpočtového období.
Zadávání veřejných zakázek na inovativní řešení se skládá z řady vysoce odborných činností, při kterých nelze improvizovat. Bez ohledu na předmět poptávaného plnění tyto činnosti a kroky vyžadují zejména na straně zadavatele velkou časovou dotaci, finanční zdroje a odborné znalosti osob, které se na zadávání veřejných zakázek v ŘOIP podílejí.
Je důležité si uvědomit, že kromě mnoha přínosů představuje zadávání veřejných zakázek na inovativní řešení také rizika a náklady spojené například s tím, že se nepodaří požadovaný výrobek nebo službu poskytnout, nebo že dojde k nesouladu mezi očekávanými výsledky a dodaným řešením apod. Zadávání veřejných zakázek na inovativní řešení nepochybně vyžaduje i určitý posun v myšlení nejen u samotných zadavatelů a dalších osob zapojených do tohoto procesu, ale také na straně kontrolních a dohledových orgánů či auditorů.
Před samotným zahájením přípravy ŘOIP je třeba ze strany zadavatele posoudit, zda zadavatelem poptávaný předmět plnění je možné pořídit prostřednictvím ŘOIP, tj. že na trhu neexistují dostupné dodávky, služby nebo stavební práce, prostřednictvím kterých je možné uspokojit potřeby zadavatele. Samotnému posouzení splnění podmínek pro zadání veřejné zakázky v ŘOIP by měla předcházet rozsáhlá a detailní analýza potřeb zadavatele za účelem identifikace, jakými možnými způsoby lze dosáhnout jejich uspokojení. Zadavatel by tak například namísto prosté náhrady zastaralého zařízení novým zařízením měl nejprve provést funkční analýzu svých potřeb a určit případné problémy nebo oblasti pro zlepšení. Tato analýza by měla odhalit, zda dosud používaná zařízení a služby jsou (stále) těmi nejvhodnějšími a zda zde není prostor pro inovace a tím pádem i použití ŘOIP.
Jakmile jsou zadavateli jeho potřeby zřejmé, měl by prozkoumat trh, zda aktuálně nabízí potřebná řešení. Vhodná inovativní řešení mohou již existovat nebo by mohla vzniknout přizpůsobením či kombinací stávajících řešení. Trh může být také schopen včas vyvinout inovativní řešení za předpokladu, že má možnost tak učinit. Rozhodnutí zadavatele o tom, které inovativní dodávky nebo služby nebo inovativní stavební práce je vhodné pořizovat prostřednictvím ŘOIP a které nikoliv, lze učinit mj. na základě předběžných tržních konzultací postupem dl § 33 ZZVZ a/nebo expertního posouzení od odborníka v dané oblasti.
S ohledem na naše dosavadní zkušenosti s přípravou zadávacích řízení zadávaných v ŘOIP uskutečnění předběžných tržních konzultací velmi doporučujeme. Přestože časová náročnost přípravy ŘOIP realizací předběžných tržních konzultací vzroste, a to mnohdy výrazným způsobem, její přínosy dle našich poznatků převáží nad případnou časovou úsporou. V rámci předběžných tržních konzultací byla v konkrétním případě konzultována specifikace požadovaného plnění, která vedla k jeho přesnějšímu vymezení v zadávacích podmínkách dané veřejné zakázky a byla ověřována časová náročnost výzkumných a vývojových prací včetně časové náročnosti fáze dodávky vyvinutého plnění. Předmětem předběžných tržních konzultací byla rovněž výše stanovené předpokládané hodnoty veřejné zakázky, resp. její skladba, a to zvlášť k samotnému výzkumu a vývoji, jakož i hodnotě inovativního řešení. Zadavatel nesmí při stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky zadávané v ŘOIP zapomínat na to, že předpokládaná hodnota plnění spočívajícího ve výzkumu a/nebo vývoji v rámci inovačního partnerství nesmí být nepřiměřená (významně méně nákladná) investici do jejich následné výroby, tedy do výroby konkrétního produktu na základě realizovaného vývoje. Pokud tedy vývoj poptávaného plnění předpokládá relativně malou investici v poměru k předpokládané hodnotě dodávek, služeb či stavebních prací, které mají být výsledkem tohoto vývoje, bude nutné veřejnou zakázku zadat v jiném druhu zadávacího řízení (např. v JŘSU). Nelze přitom obecně stanovit, jaký poměr nákladů na vývoj a následnou investici je přiměřený; poměr nákladů je tak vždy nezbytné posuzovat ad hoc a takové posouzení doporučujeme řádně (minimálně pro interní účely zadavatele) odůvodnit.
V neposlední řadě chtěl zadavatel v rámci předběžné tržní konzultace znát názor účastníků na podmínky a požadavky následného zadávacího řízení. Dostáváme se tak k zásadnímu bodu zadávacích podmínek veřejné zakázky zadávané v ŘOIP, kterým je stanovení jednotlivých fází (etap) spolupráce s vybraným jedním či více dodavateli – partnery; tyto fáze musí dle § 71 ZZVZ odpovídat jednotlivým fázím výzkumu a vývoje a následného poskytnutí jeho výsledku. Fáze se přitom ukončují dosažením konkrétních (postupných) cílů, rovněž předem vymezených zadavatelem v zadávací dokumentaci. V zadávací dokumentaci tak zadavatel vedle postupných cílů a způsobu jejich vyhodnocení stanoví taktéž pravidla (podmínky) pro poskytování odměn, které mají být vyplaceny partnerům za dosažení uvedených cílů. Způsob vymezení postupných cílů a pravidel (podmínek) pro poskytování odměn patří mezi zadávací podmínky, které mohou mít podstatný vliv na zvažování účasti v zadávacím řízení ze strany dodavatelů; tuto skutečnost by měl zadavatel vzít v potaz.
Lze uzavřít, že veškeré zadavatelem podniknuté kroky v rámci předběžných tržních konzultací byly vedeny cílem ujistit se, nakolik je požadované plnění na trhu dostupné (bude dostupné) či se teprve vyvíjí, zda a za jakých podmínek by dodavatelé měli na jeho vývoji zájem. Za účelem podpory skutečnosti, že zadavatelem požadované plnění splňuje podmínku inovativnosti a je tak možné přistoupit k samotné přípravě zadávacích podmínek veřejné zakázky zadávané v ŘOIP, si zadavatel po ukončení předběžných tržních konzultací nechal zpracovat posudek od externího odborníka v daném oboru. Na základě takto získaných informací a poznatků zadavatel následně přistoupil k samotné přípravě zadávacích podmínek veřejné zakázky.
V příštím díle se budeme podrobněji zabývat samotným vymezením zadávacích podmínek veřejné zakázky, a to i ve vztahu k okruhu potencionálních dodavatelů; rovněž bude poukázáno na těžkosti, se kterými jsme se při stanovení zadávacích podmínek konkrétních veřejných zakázek setkali.
Mgr. Michaela Machálková, advokát
MT Legal, advokátní kancelář