Prohlídka místa plnění ve světle ZZVZ
Institut prohlídky místa plnění ve smyslu ustanovení § 97 zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZZVZ“) slouží k seznámení se dodavatelů s místem budoucího plnění veřejné zakázky. Ve vztahu k tomuto institutu je třeba mít na zřeteli zejména dva aspekty. Na straně zadavatele dochází při umožnění prohlídky místa plnění k naplnění jednoho z aspektů povinnosti zadavatele stanovit zadávací podmínky v podrobnostech nezbytných pro účast dodavatele v zadávacím řízení. Na straně dodavatelů přínos prohlídky místa plnění spočívá zejména v možnosti seznámit se, vedle vlastní zadávací dokumentace, rovněž se všemi specifiky prostředí, ve kterém má být plnění poskytováno a zohlednit tato specifika ve své nabídce.
ZZVZ v ust. § 36 odst. 6 uvádí, že zadavatel může umožnit prohlídku místa plnění, je-li to vhodné[1]. Přestože ZZVZ explicitně nestanoví, kdy považuje uskutečnění prohlídky místa plnění za vhodné, ve spojení s ust. § 36 odst. 3 ZZVZ[2] lze dojít k závěru, že tomu tak bude zejména tehdy, kdy v zadávacích podmínkách není možné popsat veškeré technické a jiné podmínky předmětu veřejné zakázky v takovém rozsahu, který je pro zpracování nabídek nezbytný, a zároveň se bez znalosti místa plnění snižuje šance dodavatele na podání konkurenceschopné nabídky[3]. I za situace, kdy zadavatel dospěje k závěru, že uskutečnění prohlídky místa plnění je vhodné, nemá automaticky povinnost ji umožnit. V takovém případě však musí být zadavatel připraven unést břemeno, že stanovil zadávací podmínky v dostatečné míře podrobností pro účast dodavatelů v zadávacím řízení při současném dodržení základních zásad, zejména zásady zákazu diskriminace a rovného zacházení dle ust. § 6 odst. 2 ZZVZ.
Naproti tomu zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZVZ“)[4] pojímal umožnění prohlídky místa plnění jako povinné, pokud taková prohlídka byla nezbytná pro plnění veřejné zakázky či zpracování nabídky. Oproti ZVZ tak koncepce institutu prohlídky místa plnění v ZZVZ doznala významného posunu od jejího obligatorního vymezení v případě, kdy prohlídka místa plnění je nezbytná pro plnění veřejné zakázky či zpracování nabídky k její fakultativnosti, která je navíc podmíněna vhodností jejího uskutečnění.
Se změnou koncepce pojetí umožnění prohlídky místa plnění však dle našeho názoru nedošlo ke změně toho, zda je to právě a bezvýhradně zadavatel, který rozhoduje o tom, zda se prohlídka místa plnění uskuteční či nikoliv. Jak vyplývá z rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“) č. j.: ÚOHS-S166/2009-12658/2009/530/RKr ze dne 24. 11. 2009[5], umožnění prohlídky místa plnění nespočívá na libovůli zadavatele, ale je třeba přihlédnout k tomu, zda prohlídka místa plnění je potřebná a zda takovou potřebu vyjádří dodavatel. Právě dodavatel jako osoba odborně znalá je schopna učinit závěr, zda pro účast v zadávacím řízení je znalost místa budoucího plnění veřejné zakázky potřebná či dokonce nutná.
Závěry tohoto rozhodnutí by měl zadavatel aplikovat při zvažování umožnění prohlídky místa plnění také v případě, kdy zadávací dokumentace je sice zpracována v podrobnostech nezbytných pro zpracování nabídek, avšak existuje stávající dodavatel, který je s místními podmínkami pro plnění veřejné zakázky, na rozdíl od dodavatelů, kteří nemohou prohlídku místa plnění provést, dobře obeznámen. Přestože v takovém případě bude dodržen požadavek zákonodárce ohledně nezbytného vymezení zadávacích podmínek, lze doporučit, aby zadavatel i v tomto případě k ustanovení prohlídky místa plnění přistoupit, a to zejména s ohledem na dodržení základních zásad zadávacího řízení, zejm. zásady zákazu diskriminace a zásady rovného zacházení dle ust. § 6 odst. 2 ZZVZ. Zadavatel by tak měl usilovat o to, aby v duchu těchto zásadu konkurenční výhodu stávajícího dodavatele minimalizoval.
Ve vztahu k otázce umožnění prohlídky místa plnění je dle našeho názoru dále vhodné zabývat se aspekty faktické možnosti jejího uskutečnění. V některých případech může dojít k tomu, že prohlídka místa plnění není z právních či technických důvodů možná. Za účinnosti ZVZ tato situace pro zadavatele dle výše citovaného rozhodnutí ÚOHS[6] nepředstavovala žádnou výjimku z povinnosti prohlídku místa plnění umožnit, pokud to bylo pro zpracování nabídky nezbytné. Přestože je ZZVZ oproti ZVZ při vymezení povinnosti uskutečnit prohlídku místa plnění volnější, nelze dle našeho názoru bez dalšího uzavřít, že v případě faktických překážek na straně zadavatele nemusí zadavatel k uskutečnění prohlídky místa plnění přistoupit. Vždy je nutné zvážit, zda i bez realizace prohlídky místa plnění bude moci zadavatel prokázat, že stanovené zadávací podmínky jsou vymezeny dostatečně podrobně a neznalost místa budoucího plnění není překážkou pro zpracování a podání nabídek dodavateli či neposkytuje např. stávajícímu dodavateli neodůvodněnou konkurenční výhodu.
Pokud zadavatel prohlídku místa plnění umožní, je dle ust. § 97 písm. a) ZZVZ povinen určit dobu prohlídky tak, aby se uskutečnila nejpozději 10 pracovních dnů před koncem lhůty pro podání nabídek. Tato podmínka musí být splněna rovněž v případě, kdy zadavatel umožní prohlídku místa plnění ve více dnech, tj. lhůtu 10 pracovních dnů je potřeba vztáhnout k poslední dni, ke kterému zadavatel prohlídku místa plnění umožní. Výše uvedené však platí pouze pro nadlimitní režim. V případě podlimitní veřejné zakázky zadavatel určí dobu pro prohlídku místa plnění dle ust. § 54 odst. 6 ZZVZ tak, aby bylo možné ji uskutečnit nejpozději 5 pracovních dnů před skončením lhůty pro podání nabídek. Ustanovení § 97 písm. a) ZZVZ se nepoužije rovněž v případě sektorových veřejných zakázek (§ 167 odst. 4 ZZVZ). Při stanovení doby prohlídky místa plnění by měl zadavatel zohlednit čas, který dodavatelé potřebují pro zapracování informací získaných při prohlídce místa plnění do své nabídky. V některých případech tak nebude vhodné stanovit prohlídku místa plnění až v nejzazším možném termínu, tj. 10, resp. 5 pracovních dnů před koncem lhůty pro podání nabídek. Vhodným stanovením doby prohlídky místa plnění zadavatel může předejít žádostem dodavatelů o prodloužení lhůty pro podání nabídek za účelem získání potřebného času na zpracování nabídek, příp. situaci, kdy s ohledem na nedostatečný časový prostor mezi prohlídkou místa plnění a koncem lhůty pro podání nabídek někteří z dodavatelů nabídku nepodají.
V těch zadávacích řízeních, kde zadavatel umožnil prohlídku místa plnění, je zároveň povinen prodloužit lhůtu pro podání nabídek nad její minimální délku stanovenou ZZVZ pro příslušný druh zadávacího řízení; tato povinnost platí shodně pro nadlimitní i podlimitní režim. Tato povinnost se uplatní rovněž v případě, kdy zadavatel využije možnosti zkrácení lhůty pro podání nabídky na 15, resp. 10 kalendářních dnů[7]. ZZVZ nestanoví, o kolik je zadavatel povinen stanovenou lhůtu pro podání nabídek prodloužit. Při úvaze ohledně doby prodloužení je tak třeba vyjít ze základních zásad zadávacího řízení, zejm. zejména zásady přiměřenosti a prodloužit lhůtu tak, aby to bylo přiměřené ve vztahu k možným dopadům prohlídky místa plnění na zpracovávané nabídky.
Dobu prohlídky místa plnění ZZVZ upravuje pouze ve vztahu ke lhůtě pro podání nabídek. Nabízí se tak otázka, jak má zadavatel postupovat v případě, kdy uskuteční prohlídku místa plnění před podáním předběžných nabídek či dokonce v průběhu lhůty pro podání žádostí o účast, resp. zda i v těchto případech na něj dopadá ust. § 97 ZZVZ. Běžnějším případem zpravidla bude uskutečnění prohlídky místa plnění před podáním předběžných nabídek v jednacím řízení s uveřejněním. Dle ust. § 61 odst. 8 ZZVZ si zadavatel může v zadávací dokumentaci vyhradit, že nemusí o předběžných nabídkách jednat, tj. že o výběru dodavatele bude rozhodnuto již na základě předběžných nabídek a účastníci nebudou vyzváni k podání (finálních) nabídek. V takovém případě je nezbytné, aby dodavatelé měli dostatek času zpracovat svoji předběžnou nabídku s vědomím, že zadavatel vyhrazeného postupu opravdu využije. Zadavatel by tak dle našeho názoru měl s ohledem na zásadu přiměřenosti přistoupit k prodloužení lhůty pro podání předběžných nabídek nad minimum ze strany ZZVZ vyžadované, byť to explicitně není v ZZVZ stanoveno. Související otázka, zda by měl rovněž stanovit doby prohlídky místa plnění před podáním předběžných nabídek při dodržení ust. § 97 písm. a) ZZVZ souvisí s povinností zadavatele zajistit, aby dodavatelé měli po uskutečněné prohlídce místa plnění dostatek času zapracovat získané poznatky a informace. Zda takto stanovená lhůta bude činit min. 10, resp. 5 pracovních dnů, ukáže až rozhodovací praxe ÚOHS. Obdobnou optikou je třeba se na ust. § 97 ZZVZ dívat rovněž v případě, kdy si zadavatel v jednacím řízení s uveřejněním vyhradil snižování počtu předběžných nabídek, o nichž bude jednat podle ust. § 112 ZZVZ. I v takovém případě by měl zadavatel dodavatelům vytvořit dostatečné časové podmínky pro přípravu konkurenceschopné nabídky.
Ustanovení § 97 ZZVZ však dle našeho názoru nebude aplikovatelné na případy umožnění prohlídky místa plnění v průběhu běhu lhůty pro podání žádostí o účast, budou-li takové. Jakkoliv v tomto období zvažují dodavatelé svou účast v zadávacím řízení, v samotné žádosti o účast účastníci zadávacího řízení prokazují toliko kvalifikaci, na což by znalost místa budoucího plnění veřejné zakázky neměla mít žádný vliv.
Jak již bylo uvedeno v úvodu, v praxi může nastat situace, kdy zadávací dokumentace byla zadavatelem zpracována do podrobností nezbytných pro zpracování nabídek a zadavatel tak s poukazem na ust. § 36 odst. 3 a 6 ZZVZ a po zvážení aspektu vhodnosti prohlídky místa plnění tuto neumožnil. Přesto zadavatel v průběhu lhůty pro podání nabídek (v rámci žádosti o vysvětlení zadávací dokumentace) obdrží dotaz, kde se dodavatel možnosti prohlídky místa plnění dovolává. Z citovaného rozhodnutí ÚOHS č. j.: ÚOHS-S166/2009-12658/2009/530/RKr vyplývá, že v případě, kdy je prohlídka místa splnění pro podání nabídky nezbytná a dodavatelé se jí sami dovolávají, má zadavatel povinnost umožnit prohlídku místa plnění. Zadavatel může prohlídku místa plnění vyloučit pouze tehdy, kdy je schopen nade všechnu pochybnost prokázat, že tato není pro plnění předmětu veřejné zakázky či pro vypracování nabídky potřeba. Z hlediska lhůt daného zadávacího řízení je potom nutné vzít v úvahu ust. § 97 písm. a) ZZVZ (nadlimitní režim), resp. § 54 odst. 6 ZZVZ (podlimitní režim) tak, aby podmínky těchto ustanovení byly naplněny. Dále by měl zadavatel posoudit, zda není nutné prodloužit lhůtu pro podání nabídek a příp. o jakou délku. Nelze totiž vyloučit, že umožnění prohlídky místa plnění, které nebylo původně v zadávacích podmínkách avizováno, může mít vliv na okruh potencionálních dodavatelů.
V praxi dochází rovněž k situacím, kdy zadavateli po uskutečnění prohlídky místa plnění přijde žádost o její další opakování, a to ať už z toho důvodu, že daný dodavatel se prohlídky místa nezúčastnil, nebo si poznatky z ní nabyté potřebuje pro účely zpracování nabídky upřesnit či osvěžit. ZZVZ v žádném ustanovení zadavateli nestanoví povinnost, aby takovéto žádosti vyhověl a bude tak jen zadavateli, jak s danou žádostí naloží. Domníváme se, že zadavatel by měl vždy na takovou žádost hledět optikou základních zásad zadávacího řízení, zda opakovaná prohlídka místa plnění může vést k podání lepších a pro něj výhodnějších (ať už po stránce ekonomické či věcné) nabídek. V případě, že zadavatel žádosti vyhoví a realizuje další prohlídku místa plnění, je potřeba aby měl na paměti ust. § 97 písm. a) ZZVZ a příp. přistoupil k prodloužení lhůty pro podání nabídek tak, aby mezi novou prohlídkou místa plnění a koncem lhůty pro podání nabídek bylo v případě nadlimitní veřejné zakázky alespoň 10 pracovních dnů (v případě podlimitní veřejné zakázky pak alespoň 5 pracovních dnů).
Otázku samotného průběhu prohlídky místa plnění ZZVZ neřeší a bude tak záležet na každém zadavateli (a místních či bezpečnostních podmínkách), zda např. z objektivních důvodů omezí počet účastníků prohlídky místa plnění za každého dodavatele, či zda bude předem vyžadovat, aby dodavatelé zaslali seznam osob, které se prohlídky místa plnění zúčastní. Je také na zadavateli, zda bude na prohlídce místa plnění účasten, či jen zpřístupní místo budoucího plnění veřejné zakázky dodavatelům. Zejména v případě prohlídky místa plnění ve výrobním provoze zadavatele bude přítomnost zadavatele či jím pověřené osoby na prohlídce místa plnění vhodná. ZZVZ také nestanoví zadavateli povinnost vyhotovit z prohlídky místa plnění zápis či protokol. S ohledem na ust. § 216 ZZVZ, které zadavateli stanoví povinnost uchovávat dokumentaci o zadávacím řízení a s přihlédnutím k základním zásadám zadávacího řízení dle ust. § 6 ZZVZ, se vyhotovení písemného záznamu z uskutečněné prohlídky místa plnění jeví jako vhodné.
V rámci prohlídky místa plnění přítomní dodavatelé častou kladou zadavateli dotazy s cílem získat bližší informace pro účely zpracování svých nabídek. S ohledem na zachování principu nezvýhodňování dodavatelů přítomných na prohlídce místa plnění nelze doporučit zodpovídání dotazů na místě, a to s výjimkou formálních či obecných dotazů. Nelze totiž opominout skutečnost, že zadavatelem poskytnuté informace mohou být nepřesné či zavádějící, což se může projevit až při posuzování podaných nabídek. Samozřejmě není ani nutné po celou dobu prohlídky místa plnění pouze zarytě mlčet s poukazem na to, že cokoliv zadavatel řekne, může být později namítáno jako porušení zásady rovného zacházení s dodavateli. Nejvhodnější formou se jeví odkázat dodavatele na zaslání vznesených dotazů prostřednictvím žádosti o vysvětlení zadávací dokumentace, příp. tyto dotazy písemně zaznamenat a odpověď poskytnout v souladu s ust. § 98 ZZVZ.
Přestože úprava institutu prohlídky místa plnění není v ZZVZ příliš rozsáhlá, může v praxi vyvolávat časté interpretační nejasnosti, a to zejména ve vztahu ke stanovení doby prohlídky místa plnění a prodlužování lhůty pro podání nabídek nad minimální lhůtu stanovenou pro příslušný druh zadávacího řízení. Prohlídka místa plnění je v praxi zadavateli hojně využívána a ze zkušeností lze říci, že dotazy vzešlé na jejím základě často vedou zadavatele k upozornění na možné nedostatky či nepřesnosti vymezených zadávacích podmínek. I tuto skutečnost by měli vzít zadavatelé v úvahu při rozhodování, zda prohlídku místa plnění umožnit či nikoliv.
Mgr. Michaela Machálková
advokátní koncipientka
JUDr. Petr Novotný, LL.M.
partner
[1] Viz ust. § 36 odst. 6 ZZVZ: „Je-li to vhodné, může zadavatel umožnit prohlídku místa plnění.“
[2] Viz ust. § 36 odst. 3 ZZVZ, dle kterého „Zadávací podmínky zadavatel stanoví a poskytne dodavatelům v podrobnostech nezbytných pro účast dodavatele v zadávacím řízení. Zadavatel nesmí přenášet odpovědnost za správnost a úplnost zadávacích podmínek na dodavatele.“
[3] Srov. Dvořák, D., Machurek, T., Novotný, P., Šebesta, M. a kolektiv. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Komentář. 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2017, 587 a násl.
[4] Srov. ust. § 49 odst. 5 ZVZ, dle kterého platí, že „Je-li to pro plnění veřejné zakázky či zpracování nabídky nezbytné, umožní zadavatel prohlídku místa plnění v době jím určené v zadávacích podmínkách všem dodavatelům, kteří mají zájem na podání nabídky v otevřeném řízení, ve zjednodušeném podlimitním řízení, nebo všem zájemcům, kteří byli vyzváni k podání nabídky v užším řízení, v jednacím řízení s uveřejněním nebo k účasti v soutěžním dialogu.“
[5] Rozhodnutí bylo potvrzeno druhostupňovým rozhodnutím ze dne 21. 6. 2010, č. j.: ÚOHS-R176/2009/VZ-8943/2010/310/EKu.
[6] Viz rozhodnutí ÚOHS ze dne 24. 11. 2009, č. j.: ÚOHS-S166/2009-12658/2009/530/RKr potvrzené druhostupňovým rozhodnutím ze dne 21. 6. 2010, č. j.: ÚOHS-R176/2009/VZ-8943/2010/310/EKu.
[7] Možnost zkrácení minimální lhůty pro podání nabídek je stanovena v případě otevřeného řízení v ust. § 57 odst. 2 ZZVZ a v případě užšího řízení v ust. § 59 odst. 4 a 5 ZZVZ.