Přímý účinek zadávacích směrnic
Obecně o směrnicích platí, že jsou: „závazné pro každý stát, kterému jsou určeny, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba formy a prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům“[1] Z této definice je patrné, že směrnice zavazují státy, nikoliv jednotlivce a určují pouze cíle, jichž má vnitrostátní úprava dosáhnout, a ne už nástroje nebo postupy, pomocí kterých se tak má stát. Dalo by se tedy shrnout, že obecně směrnice přímý účinek, tj. možnost jednotlivců bezprostředně se dovolávat evropských legislativních aktů před národním nebo evropským soudem[2], nemá. Nemusí tomu tak však být vždy.
Soudní dvůr Evropské unie dospěl ve svém rozsudku ve věci Van Duyn[3] k závěru, že směrnice za určitých podmínek přímý účinek mít mohou. Těmito podmínkami jsou:
- marné uplynutí lhůty pro transpozici a implementaci směrnice,
- dostatečná přesnost a bezpodmínečnost dotyčného ustanovení,
- skutečnost, že přímou aplikací směrnice nedojde k uložení povinností jednotlivci.
Jsou-li tedy naplněny výše uvedené podmínky, pak i směrnice má přímý účinek v tom smyslu, že se jí mohou dovolávat jednotlivci před evropským nebo vnitrostátním soudem. Uvedené platí u všech směrnic, tedy i u těch zadávacích.
Tím, co lze chápat marným uplynutím lhůty pro transpozici a implementaci směrnice se mimo jiné zabýval Krajský soud v Brně.[4] Ten uvedl, že: „Marným uplynutím lhůty pro transpozici a implementaci směrnice se rozumí stav, kdy směrnice není řádně provedena, ačkoliv již uplynula lhůta pro transpozici stanovená v samotné směrnici. Může se jednat o případ, kdy vnitrostátní zákonodárce dosud nereagoval vůbec, reagoval opožděně (odpovídající novelizace nenabyla včas účinnosti) nebo reagoval chybně a vnitrostátní právní úprava se tak dostává do rozporu s úpravou unijní.“ Soud dále rozvedl, že: „Zároveň neplatí teze žalovaného, že směrnice stanovuje pouze minimální požadavky, což nevylučuje, aby členské státy přijaly nad rámec komunitární úpravy přísnější vnitrostátní právní úpravu, kterou představuje ZVZ účinný od 6. 3. 2015. Směrnice 2014/24/EU neobsahuje žádné obecné ustanovení, které by členským státům umožňovalo odchýlit se od zde obsažených pravidel a přijmout přísnější úpravu. Pokud takovou možnost členské státy mají, je vždy výslovně spojena s konkrétním pravidlem, od něhož se lze odchýlit (viz např. čl. 46 odst. 3, čl. 70 nebo čl. 71 odst. 7 směrnice).“ [5] Obdobně se vyjadřuje také čl. 20 odst. 3 Metodického pokynu vlády[6], který uvádí, že: „Odchýlení od ustanovení směrnice je možné, pokud takový postup právo Evropské unie výslovně umožňuje nebo pokud to z jeho povahy vyplývá“. Z uvedeného tedy vyplývá, že pokud se předpis transponující evropskou směrnici od směrnice odchýlí, a to i nastavením přísnějších pravidel, než směrnice uvádí, bez toho, aniž by taková možnost byla směrnicí výslovně upravena, jedná se o chybnou transpozici směrnice, která může mít za následek přímý účinek dané směrnice.
Další podmínkou přímého účinku směrnic, tedy dostatečnou přesností a bezpodmínečností dotyčného ustanovení, se zabýval mimo jiné Soudní dvůr Evropské unie, který ve své rozhodovací praxi[7] stanovil, že: „Soudní dvůr upřesnil, že ustanovení unijního práva je bezpodmínečné, jestliže ukládá povinnost, která není vázána na žádnou podmínku, a při jejím plnění ani v jejích účincích není podmíněna žádným aktem ze strany orgánů Unie nebo členských států, a dále že je dostatečně přesné, aby se jej mohl právní subjekt dovolávat a aby jej mohl uplatnit soud, jestliže ukládá povinnost jednoznačným způsobem (rozsudek ze dne 1. července 2010, Gassmayr, C‑194/08, EU:C:2010:386, bod 45 a citovaná judikatura). Soudní dvůr kromě toho rozhodl, že i když směrnice ponechává členským státům určitý prostor pro uvážení při jejím provádění, ustanovení této směrnice lze považovat za přesné a bezpodmínečné, pokud členským státům jednoznačně ukládá přesnou povinnost dosáhnout výsledku, která není vázána na žádnou podmínku, co se týče použití pravidla v ní obsaženého (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. října 2004, Pfeiffer a další, C‑397/01 až C‑403/01, EU:C:2004:584, body 104 a 105, jakož i ze dne 14. října 2010, Fuß, C‑243/09, EU:C:2010:609, body 57 a 58).“
Lze tedy dovodit, že bezpodmínečností ustanovení je myšlena zejména situace, kdy členský stát nemá při transpozici směrnice, respektive ustanovení směrnice, příliš velký prostor pro vlastní uvážení a dané ustanovení nevyžaduje žádné další opatření nebo prováděcí předpis, aby bylo sto naplnit daný účel úpravy.
Třetí podmínkou přímého účinku směrnice je skutečnost, že přímou aplikací směrnice nesmí dojít k uložení povinností jednotlivci. Tato podmínka zohledňuje samu definici směrnice podle článku 288 SFEU, tedy že směrnice jsou primárně určeny státu[8]. K uvedenému se Soudní dvůr Evropské unie vyjádřil například v rozhodnutí Marshall[9], kde stanovil, že: „je třeba zdůraznit, že v souladu s článkem 189 římské dohody existuje závazný charakter směrnic, který tvoří základ pro možnost dovolávat se směrnice před vnitrostátním soudem, pouze ve vztahu ke každému členskému státu, kterému je určena. To znamená, že směrnice nemůže sama o sobě ukládat povinnosti jednotlivcům, a že ustanovení směrnice se tedy nelze vůči této osobě dovolávat.“[10] Nebo v rozhodnutí Dominguez, ze kterého vyplývá: „(…) podle ustálené judikatury směrnice sama o sobě nemůže zakládat jednotlivci povinnosti, a není tudíž možno se jí jako takové vůči němu dovolávat (viz zejména ze dne 14. července 1994, Faccini Dori, C‑91/92, Recueil, s. I‑3325, bod 20; ze dne 7. března 1996, El Corte Inglés, C‑192/94, Recueil s. I‑1281, bod 15 (…)“.
Z uvedeného je tedy zřejmé, že jednotlivec se vůči státu dovolávat ustanovení směrnice (za předpokladu, že jsou splněny i ostatní podmínky přímého účinku) může, kdežto stát vůči jednotlivci nikoliv.
Dále je třeba rozlišovat rozdílné typy přímého účinku směrnic. Tento lze dělit na horizontální přímý účinek, kdy se lze dovolávat ustanovení směrnice ve sporech mezi jednotlivci[11], a vertikální přímý účinek, při kterém se lze dovolávat směrnice ve vztazích jednotlivec – stát[12]. Vertikální přímý účinek lze poté dělit na vzestupný, kdy se dovolává směrnice jednotlivec vůči státu a sestupný, kdy stát aplikuje směrnici, respektive povinnost z ní plynoucí vůči jednotlivci. U posledního uvedeného jde však v otázce směrnic o spíše teoretický koncept, jelikož jak již bylo uvedeno výše, jednou z podmínek přiznání přímého účinku směrnicím je skutečnost, že přímou aplikací směrnice nesmí dojít k uložení povinností jednotlivci.
Směrnicím, tedy i zadávacím směrnicím je v souladu s rozhodovací praxí Soudního dvora Evropské unie přiznáván tzv. vzestupný vertikální přímý účinek. Toto ve stručnosti znamená, že ustanovení směrnice se může dovolávat pouze jednotlivec vůči státu nikoliv naopak. Jde zejména o ochranu jednotlivce před pochybením státu při transpozici směrnice. Uvedeným se zabýval Soudní dvůr Evropské unie například v rozhodnutí Ratti[13], kde stanovil, že: „Bylo by neslučitelné se závazným účinkem, který směrnici přisuzuje článek 189, vyloučit v zásadě možnost dotčených jednotlivců dovolávat se povinností stanovených směrnicí. Zvláště v případech, kdy orgány společenství přiměly na základě směrnice členské státy k určitému jednání, by byla účinnost takového aktu zeslabena, kdyby bylo jednotlivcům zabráněno dovolávat se ho soudní cestou a kdyby bylo vnitrostátním soudům zabráněno považovat tento akt za součást práva společenství. V důsledku toho členský stát, který ve stanovené lhůtě nepřijal prováděcí opatření uložená směrnicí, nemůže ve vztahu k jednotlivcům namítat nesplnění povinností obsažených v této směrnici jím samotným.“
Závěrem lze tedy shrnout, že směrnice, a to i ty zadávací, mohou mít vzestupný vertikální přímý účinek, tedy, že v případě, že členský stát směrnici transponuje pozdě nebo nesprávně, je možné, aby se dostatečně přesného a bezpodmínečného ustanovení takové směrnice, které nezakládá jednotlivci povinnost, jedinec vůči státu dovolal. V takovém případě by se směrnice aplikovala přímo, namísto vnitrostátní právní úpravy.
Autor:
Mgr. Dominik Dudycha
Advokátní koncipient
[1] Čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie č. 2012/C 326/01 (dále jen „SFEU“)
[2] Rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 5. 2. 1963 ve věci 26-62, NV Algemene Transporten Expeditie Onderneming van Gend & Loos proti Nederlandse administratie der belastingen
[3] Rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 4. 12. 1974 ve věci C-41/74, někdy též „Van Duyn“
[4] Bod 22 rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 3. 7. 2018, sp. zn.: 31 Af 81/2016
[5] Později zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2019, sp. zn.: 2 As 265/2018, ovšem z jiných důvodů.
[6] Metodické pokyny pro zajišťování prací při plnění legislativních závazků vyplývajících z členství České republiky v Evropské unii, schválené usnesením vlády ze dne 22. února 2021 č. 178.
[7] Např.: body 43-47 rozsudku Soudního dvora Evropské unie ze dne 14. 1. 2021, ve věci C‑387/19 RTS infra BVBA a Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel BVBA proti Vlaams Gewest.
[8] ŠIŠKOVÁ, Naděžda a Václav STEHLÍK. Evropské právo 1 – ústavní základy Evropské unie. Praha: Linde,
2007, 310 s. ISBN 9788072016808.
[9] Rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 26. 2. 1968, ve věci C-152/84, M. H. Marshall v. Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching).
[10] Jedná se o překlad autora
[11] Rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 8. 4. 1976, ve věci 43/75, Defrenne vs. Sabena.
[12] Rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 5. 2. 1963 ve věci 26-62, NV Algemene Transporten Expeditie Onderneming van Gend & Loos proti Nederlandse administratie der belastingen
[13] Rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 5. 4. 1979, Pubblico Ministero v. Tullio Ratti. Věc C-148/78.