15. 11. 2018

Postup při úplatných dodávkách movitých věcí mezi státními subjekty

V rámci hospodaření s majetkem státu dochází k úplatným dodávkám movitých věcí jedním státním subjektem druhému státnímu subjektu (např. mezi státními příspěvkovými organizacemi, organizačními složkami státu apod.). V této souvislosti vyvstává otázka, zda dotčené státní subjekty mají při přípravě a realizaci těchto dodávek postupovat podle zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZMS“), nebo podle  zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZZVZ“).

Státní subjekty se řídí v otázkách hospodaření s majetkem státu pravidly ZMS, a to jak jde-li o majetek svěřený, tak i o majetek nabytý v průběhu jejich činnosti.

V režimu ZMS platí, že o nabývání majetku státem ve vlastním (právním smyslu) jde pouze tehdy, když subjektem, od kterého se majetek nabývá, je nestátní právnická osoba nebo osoba fyzická; naproti tomu o nabývání majetku státu nejde tam, kde se majetek pohybuje mezi organizačními složkami navzájem, mezi organizačními složkami státu a státními organizacemi, jakož i mezi státními organizacemi navzájem. K přejímající organizační složce státu nebo státní organizaci se dostává, ať již za sjednané peněžité plnění, popřípadě za náhradu (§ 16 vyhlášky Ministerstva financí č. 62/2001 Sb., o hospodaření organizačních složek státu a státních organizací s majetkem státu, v platném znění) nebo bezúplatně, majetek, který již předtím byl majetkem státu, tj. kdy se vlastník majetku, jímž zůstává stát, nemění a mění se jen příslušnost s majetkem hospodařit. Zásady, které musejí být při nabývání majetku státním subjektem respektovány, jsou obsaženy zejména v ustanovení § 12 ZMS. Důraz je kladen na hospodárnost a efektivnost při vynakládání prostředků státu. Těmito pravidly jsou zájmy státu na řádném hospodaření s jeho majetkem dostatečně chráněny. Bylo by proto zcela logické, aby se výše uvedená pravidla ZMS vztahovala na úplatné dodávky věcí ze státního majetku, kdy dodavatel i odběratel jsou státními subjekty, resp. organizačními složkami státu. 

Podle ustanovení § 2 odst. 1 ZMS se nicméně hospodaření s majetkem státu řídí tímto zákonem a působnost tohoto zákona nelze omezit nebo vyloučit dohodou stran, pokud zvláštní právní předpis, vyhlášená mezinárodní smlouva, kterou je Česká republiky vázána, nebo všeobecná pravidla mezinárodního práva nestanoví jinak; pokud jde o zvláštní právní předpis odkazuje ZMS, mimo jiné, např. na ZZVZ, který tak má přednost přednost před ZMS.

Vše, co bylo výše uvedeno o nabývání majektu státem, resp. změnu příslušnosti s majetkem státu hospodařit, tedy platí pouze tehdy, pokud působnost ZMS, jak vyplývá z ustanovení § 2 odst. 1 ZMS, není zvláštním právním předpisem omezena či vyloučena. Pravidla hospodaření s majetkem státu stanovená ZMS jsou obecná, přičemž samotný ZMS připouští existenci stávající i případně budoucí právní úpravy speciální, regulující tuto problematiku více či méně odchylně ve speciálních zákonech. Poměr subsidiarity ZMS ke zvláštním právním předpisům je třeba chápat tak, že pravidla obsažená v ZMS platí vždy a v plném rozsahu, pokud speciální právní úprava výslovně nestanoví postup či podmínky odchylně. Takovou speciální právní úpravou je právě ZZVZ. Úplatné nabytí věci, byť ze státního majetku, státním subjektem má  povahu zadání veřejné zakázky dle ustanovení § 2 ZZVZ, jelikož se jedná o úplatné pořízení dodávek a podléhá tak povinnosti zadávacího řízení. Dle ZZVZ jsou přitom veřejným zadavatelem jak Česká republika, tak i státní příspěvkové organizace. ZMS stanoví, že Česká republika v právních vztazích jedná prostřednictvím svých organizačních složek. Jednotlivé organizační složky státu se pro účely ZZVZ považují za samostatné zadavatele. Pro stát, tj. jeho organizační složky, Českou národní banku a státní příspěvkové organizace ZZVZ potom stanoví nejpřísnější právní úpravu. Projevem této právní úpravy je skutečnost, že finanční limity pro určení nadlimitní veřejné zakázky stanovené v nařízení vlády č. 172/2016 Sb., o stanovení finančních limitů a částek pro účely zákona o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů pro výše uvedené veřejné zadavatele jsou pak celkově nižší oproti finančním limitům pro další veřejné zadavatele vymezené v ust. § 4 odst. 1 písm. d) a e) ZZVZ. Režim nadlimitní veřejné zakázky tak na tuto kategorii veřejných zadavatelů dopadá při nižší finanční hodnotě veřejné zakázky.

Ze ZZVZ nelze dovodit, že jeho působnost se neuplatní, pokud předmětem dodávky je převod majetku státu mezi organizační složkou státu a státní příspěvkovou organizací. Takový výklad může být považován za velmi formalistický, nelogický a rozporný s principy ZMS, zejména z tohoto důvodu, že v daném případě nejde fakticky o změnu vlastníka, kterým je i po uskutečnění dodávky stále stát, a jak již bylo řečeno, dodržením pravidel ZMS je zájem státu na řádném hospodaření se státním majetkem chráněn dostatečně. Ustanovení § 2 odst. 1 však dle našeho názoru nelze interpetovat jinak, než jak je výše uvedeno. Pro úplnost dodáváme, že princip přednosti ZZVZ před ZMS respektuje i relevantní soudní judikatura (např. Usnesení Nejvyššího soudu ČR 23 Cdo 448/2012 ze dne 26. 6. 2012), která ovšem neřeší právní vztah mezi státními subjekty. Také s ohledem na tuto skutečnost se domníváme, že výše uvedený výklad je pro některé situace nadále neudržitelný.   

Základním východiskem při aplikaci zvláštní právní úpravy v ZZVZ je ustanovení § 2 ZZVZ, dle něhož se zadáním veřejné zakázky rozumí uzavření úplatné smlouvy mezi zadavatelem a dodavatelem, z níž vyplývá povinnost dodavatele poskytnout například určité dodávky. Veřejnou zakázkou na dodávky podle ust. § 14 odst. 1 ZZVZ se, mimo jiné, rozumí pořízení věcí, zejména formou koupě, nájmu nebo pachtu.

Podstatné z hlediska dalšího postupu je, zda uvažovaná dodávka nenaplňuje žádnou z obecných výjimek dle ustanovení § 29 ZZVZ, kdy by zadavatel nebyl povinen zadat veřejnou zakázku v zadávacím řízení. V úvahu přichází zejména písm. h) předmětného ustanovení, podle něhož je možné mimo režim ZZVZ nabýt existující věc nebo s ní související věcná práva pouze v případě, že jde o věc nemovitou.

Předmětem posouzení by měla být dále možnost přímého zadání v souladu s ustanovením § 11 ZZVZ upravujícím tzv. vertikální spolupráci (označovanou běžně jako tzv. in-house), a s ustanovením § 12 ZZVZ zakotvujícím tzv. horizontální spolupráci veřejných zadavatelů.

S přihlédnutím k podmínkám ust. § 11 ZZVZ se za zadání veřejné zakázky ZZVZ nepovažuje uzavření smlouvy mezi veřejným zadavatelem a jinou právnickou osobou jako dodavatelem:

  • pokud sám nebo společně s jinými veřejnými zadavateli ovládá tuto osobu obdobně jako své vnitřní organizační jednotky,
  • pokud v takto ovládané osobě nemá majetkovou účast jiná osoba než ovládající veřejný zadavatel nebo ovládající veřejní zadavatelé a
  • více než 80% celkové činnosti takto ovládané osoby je prováděno při plnění úkolů, které jí byly svěřeny ovládajícím veřejným zadavatelem.

Není-li dodavatel vůči zadavateli v postavení osoby ovládané (a naopak zadavatel vůči dodavateli v pozici ovládajícího veřejného zadavatele) ve smyslu shora uvedeném, o vertikální spolupráci nelze v tomto případě uvažovat.

Upřesnění vymezení veřejného zadavatele – České republiky v ust. § 4 odst. 1 písm. a) in fine ZZVZ tím, že v případě České republiky se organizační složky státu považují za samostatné zadavatele, má bezprostřední souvislost a dopad na splnění podmínek vertikální spolupráce dle ust. § 11 ZZVZ. Potvrzení toho, že v případě České republiky se organizační složky státu považují za samostatné zadavatele, fakticky brání možnosti výkladu splnění podmínek vertikální spolupráce dle ust. § 11 ZZVZ za využití tzv. „funkčního pojetí státu“. Výše uvedené podmínky, které musí být vždy beze zbytku naplněny, aby bylo možné využít výjimečný postup spočívající ve vertikální spolupráci veřejného zadavatele a ovládaného dodavatele, tak musí být s ohledem na vymezení organizační složky státu jakožto samostatného zadavatele vždy naplněny k této jedné konkrétní organizační složce státu jakožto samostatnému veřejnému zadavateli. Teprve za této situace a při splnění zbývajících podmínek dle ust. § 11 ZZVZ lze uvažovat o využití tzv. vertikální spolupráce.

Další z možností přímého zadání je v případě horizontální spolupráce, kdy se za zadání veřejné zakázky dle ustanovení § 12 ZZVZ nepovažuje uzavření smlouvy výlučně mezi veřejnými zadavateli, pokud předmětná smlouva zakládá nebo provádí spolupráci mezi veřejnými zadavateli za účelem dosahování jejich společných cílů směřujících k zajišťování veřejných potřeb, které mají tito veřejní zadavatelé zajišťovat.

Ani tyto zákonné předpoklady horizontální spolupráce nebudou naplněny, pokud kompetence (slovy ZZVZ: cíle směřující k zajišťování veřejných potřeb) vyplývající ze zřizovací listiny organizační složky státu v postavení zadavatele se nekryjí s kompetencemi jiné organizační složky státu, která vystupuje jako dodavatel. Pokud tedy budou úkoly a cíle zadavatele i dodavatel odlišné, nelze tak ve vztahu ke konkrétnímu předmětu plnění uvažovat o společném úkolu zadavatele a dodavatele.

V teoretické rovině se lze ještě zmínit ustanovení § 63 a násl. ZZVZ, které upravuje podmínky pro jednací řízení bez uveřejnění v případech, pokud veřejná zakázka (pozn.: vybíráme ty zákonné podmínky využití tohoto druhu zadávacího řízení, které představují teoretickou možnost v případě v úvodu vymezeného plnění)

  • může být splněna pouze určitým dodavatelem, nebo
  • je to nezbytné v důsledku krajně naléhavé okolnosti, kterou zadavatel nemohl předvídat a ani ji nezpůsobil, a nelze dodržet lhůty pro otevřené, užší či jednací řízení s uveřejněním, nebo
  • bude plněna v případě dodávek pořizovaných za zvláště výhodných podmínek od dodavatele, který je v likvidaci, nebo v případě, že je vůči dodavateli vedeno insolvenční řízení, od osoby oprávněné disponovat s majetkovou podstatou.

Exkluzivita jediného dodavatele nebude dána, jestliže daný státní subjekt nebude jediným subjektem na trhu, který disponuje dodávanými věcmi a bylo by schopno je dodat více soukromých subjektů. Rovněž máme za to, že na straně státního subjektu v postavení veřejného zadavatele pravděpodobně nebudou splněny podmínky pro pořízení dodávky v případě krajní naléhavosti ani nepůjde o pořízení zazvláště výhodné cenové podmínky dodavatele, když likvidace či insolvence dodavatele, státního subjektu, jakožto zákonná podmínka je zcela mimo realitu. Zpravidla tak nebudou splněny kumulativní podmínky výše uvedeného ustanovení ZZVZ.

V této souvislosti si naopak lze představit situaci, kdy jeden státní subjekt bude disponovat dodávkou, která pro něj již nebude potřebná (např. z důvodu technického zastarání apod.) a na druhé straně jiný státní subjekt by danou dodávku upotřebil, a to např. pro výukové účely. Výjimku dle ust. § 64 písm. d) ZZVZ přitom z výše uvedených důvodů nebude možné využít. Dle našeho názoru však neexistuje rozumný důvod pro to, proč by danou dodávku nemohl jeden státní subjekt převést na druhý dle pravidel ZMS, tj. bez realizace zadávacího řízení dle ZZVZ. S ohledem na povinnost státních subjektů vystupovat v právních vztazích hospodárně si lze představit úplatnou dodávku za zvýhodněných podmínek.

 

Otázka striktního dodržování ZZVZ při úplatných převodech movitých věcí z jednoho státního subjektu druhému státnímu subjektu si tak zaslouží zahájení debaty na toto téma, tedy právě ve vztahu k aplikaci tzv. in-house zadávání. Dosavadní výklad ust. § 2 odst. 1 ZMS v tom smyslu, v jakém byl popsán v tomto článku výše, je dle našeho názoru nadále neudržitelný. Požadavkům na hospodárné a efektivní nakládání s majetkem státu lze dostát i při „pouhém“ postupu dle ZMS; v některých případech bude takový postup navíc daleko efektivnější, pružnější a přinášející větší finanční úspory než lpění na nutnosti státních subjektů postupovat za každou cenu dle ZZVZ. V této souvislosti je třeba uvést, že striktní výklad in-house zadávání, jako je aplikován v ČR, z práva Evropské unie, resp. čl. 12(1) směrnice 2014/24/EU nevyplývá. Jde spíše o otázku vnitrostátní aplikace principů rozsudku Evropského soudního dvora ve věci C-107/98 Teckal, tedy do jaké míry je na stát nahlíženo jako na jeden celek či nikoliv. Je přitom třeba vyjít z toho, že jedním z důvodů, proč Evropský soudní dvůr připustil za určitých podmínek možnost uzavření smlouvy bez zadávacího řízení, byla absence skutečné autonomní vůle obou stran budoucí smlouvy, pokud je možno je de facto považovat za organizační složky jednoho subjektu.

 

Uvažované pořízení movitých věcí státním subjektem od jiného státního subjektu za úplatu v současné době dle našeho názoru podléhá režimu zadání veřejné zakázky dle ZZVZ, přičemž přímý nákup bez provedení zadávacího řízení bude zpravidla vyloučen. Tento výklad je však dle našeho názoru již překonaný a zaslouží si zamyšlení nad tím, zda požadavkům ZMS nelze v určitých případech dostát lépe bez aplikace ZZVZ, zřejmě na základě liberálnějšího výkladu podmínek § 11 ZZVZ či po jeho legislativní úpravě.

 

 

JUDr. Roman Buzek, advokát

Mgr. Michaela Machálková

JUDr. Petr Novotný, LL.M., advokát

 

 

Praha
MT Legal s.r.o., advokátní kancelář
Jugoslávská 620/29,
120 00 Praha 2 Vinohrady
Telefon: +420 222 866 555
E-mail: info@mt-legal.com
Brno
MT Legal s.r.o., advokátní kancelář
Jakubská 121/1,
602 00 Brno 2
Telefon: +420 542 210 351
E-mail: info@mt-legal.com
Ostrava
MT Legal s.r.o., advokátní kancelář
Bukovanského 30,
710 00 Ostrava
Telefon: +420 596 629 503
E-mail: info@mt-legal.com
Sdílej